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Nuevas periferias urbanas y planificación pública

José María Feria Toribio


(Universidad de Huelva.)

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Resumen

El objetivo de esta comunicación es reflexionar sobre determinados aspectos que pueden considerarse relevantes de los nuevos procesos de crecimiento urbano y de las políticas de planificación urbana y territorial existentes hoy en día en nuestro país en relación a ellos, valorando su alcance e idoneidad.




Abstract

The aim of this paper is to discuss about certain aspects which could be considered relevant to understand, on the one hand, the new processes of urban growth and, on the other hand, the present physical planning policies to cope with them in Spain, evaluating its scope and suitability.






La naturaleza de las nuevas periferias urbanas

Para comenzar esta exposición sería necesario delimitar con algún detalle los conceptos y materias que se abordan en la comunicación. Según el Diccionario de la Real Academia Española, la tercera acepción -figurada- de periferia es la de «espacio que rodea un núcleo cualquiera». De acuerdo a esta acepción, la periferia urbana englobaría a todos aquellos espacios que rodean a los núcleos de población. Usualmente, cuando se emplea el término periferia urbana normalmente suele entenderse que se habla de las áreas que bordean la ciudad, que se sitúan en sus límites, marcando la transición entre el espacio urbano y el rural. El problema es que la naturaleza actual de los procesos de urbanización hace que ese entendimiento tradicional del concepto de periferia pierda gran parte de su sentido. Y ello por un doble motivo, que nos gustaría plantear con un cierto detenimiento:

-La expansión territorial de los procesos de urbanización.

-El traslado de actividades «centrales» a espacios no «centrales».

Respecto al primer aspecto, y debido fundamentalmente a la mejora de las condiciones de movilidad -sobre todo en vehículo privado-, la urbanización, como proceso material, es hoy en día un fenómeno que abarca extensiones cada vez mayores del territorio. Son precisamente tales condiciones las que   —310→   permiten que el crecimiento urbano no sea ya un proceso de ocupación progresiva, y sin solución de continuidad a partir de los núcleos existentes, de los espacios que rodeaban a éstos sino un fenómeno que se despliega de forma aparentemente desordenada por amplias extensiones territoriales en el entorno de grandes y medianas ciudades. Así, por ejemplo, los ejes de comunicación -sobre todo los viarios- se convierten en corredores de urbanización gracias a que dotan a las áreas próximas de unos mejores niveles relativos de accesibilidad. Por otro lado, antiguos núcleos rurales tradicionales sirven de soporte, al contar con unas mínimas economías de urbanización, a crecimientos inmobiliarios demandados por aglomeraciones próximas que acaban ahogando formal y socialmente a aquéllos. A su vez, áreas ambientalmente valiosas son «colonizadas» por la urbanización para cubrir determinadas demandas de calidad del entorno residencial de aquellas capas sociales que pueden costearlas. Finalmente, aquí y allá surgen iniciativas aisladas de carácter privado, y público, en función de costes de oportunidad de diferente origen.

Todo ello hace que el espacio de la periferia no sea ya un espacio fácilmente identificable en la misma medida en que lo era anteriormente. Ahora, en primer lugar, abarca una superficie que multiplica la de los núcleos centrales y sus periferias primeras. Pero sobre todo, en segundo lugar, se trata de un espacio que se caracteriza por su confusión formal y su desarticulación territorial, en la que los usos urbanos o, si se quiere, espacios construidos, se entremezclan con los rurales a la vez que aquéllos se combinan entre sí, la mayor parte de las veces sin demasiado acierto, en una amalgama de funciones y tipologías formales. En este contexto, la utilización del término de periferia urbana para referirse a todo este conjunto de procesos y formas sólo tiene cierta capacidad descriptiva pero es conceptualmente insuficiente en la medida en que no es capaz de reflejar adecuadamente la naturaleza y complejidad de los procesos de urbanización actualmente en marcha.

La anterior afirmación se refuerza si se atiende al segundo de los aspectos mencionados al principio. En efecto, el espacio de la periferia ya no es el territorio de despliegue de las actividades de menor rango, «no centrales», sino que, por el contrario, alberga, cada vez con más intensidad, usos y funciones antes privativos de los espacios centrales.

Esta «periferialización» de actividades centrales se justifica en razones de diferente peso, entre las que se incluyen fundamentalmente las mejores condiciones de accesibilidad relativa de ciertas áreas periféricas, el papel creciente de la calidad ambiental e imagen para determinadas actividades productivas y la disponibilidad de espacio en cantidad suficiente y a precios comparativamente ventajosos. De esta manera, funciones comerciales, de ocio y servicios,   —311→   espacios para oficinas, actividades de investigación y desarrollo, procesos productivos de alta tecnología, etc. se van constituyendo de forma progresiva en usos y actividades dominantes en las nuevas periferias.

La importancia de este hecho aumenta además, en la línea que marca la definición de la ponencia, en que tales usos y funciones, junto con los tradicionales residenciales, se materializan en espacios urbanos de características muy diferentes a las hasta ahora existentes en las periferias. Frente a la tradicional monofuncionalidad y homogeneidad formal de los antiguos grandes conjuntos residenciales y polígonos industriales, los nuevos espacios que ahora surgen se decantan por la combinación de usos y la variedad tipológica. Esta combinación, que prácticamente admite todas las posibilidades, da lugar a una amplia gama de tipologías de espacios urbanos, todavía deficientemente categorizados y conceptualizados.

El mejor ejemplo de dicha deficiencia lo constituye la enorme variedad terminológica existente para describir estos espacios y la confusión conceptual reinante en torno a ellos. Denominaciones como parques industriales, parques empresariales, polígonos mixtos, centros comerciales y de ocio, parques recreativos, parque de oficinas, parques tecnológicos, parques científicos, etc., plenamente asentados tanto en la jerga académica como la de la promoción inmobiliaria, son un ejemplo palmario de dicha dispersión terminológica. El problema reside en que tal dispersión no se debe tanto a un proceso reflexivo de conceptuación y categorización de los nuevos procesos y espacios urbanos sino más bien a la necesidad, por parte de los promotores públicos y privados, de consolidar una imagen de marca a las iniciativas urbanísticas e inmobiliarias que llevan a cabo. Una clara expresión de ello es el abuso del término «parque», que se convierte así en sustantivo fetiche, que con su sola utilización dota de calidad urbanística y ambiental a cualquier modalidad de desarrollo inmobiliario.

Llegados a este punto, quizás sea conveniente precisar todo este discurso relativamente abstracto sobre los nuevos espacios periféricos con un caso concreto que muestre los principales aspectos reseñados. Para ello puede utilizarse como un buen ejemplo la iniciativa del «Parque Oeste» de Alcorcón, que se planifica en 1988 como un área de centralidad multifuncional de gran tamaño (200 has.) sobre la autovía A-6 y con un carácter relativamente autónomo respecto al núcleo metropolitano tradicional. Pues bien, dicha área se constituye a través de dos elementos estructurantes: Un parque empresarial comercial y de oficinas (500.000 metros cuadrados), en torno a un campo de golf, y un parque suburbano en el que se insertan equipamientos de gran escala y uso masivo (ocio), además de una presencia «testimonial» de un enclave residencial (Gago y García-Pablos, 1994). Como puede verse, es éste un buen ejemplo de las modalidades   —312→   y contenidos de los nuevos espacios periféricos y también de los tópicos y discursos retóricos en los que se arropa: operaciones de gran escala; multifuncionalidad; apoyo sobre un eje infraestructural con una función territorial; desentendimiento de las estructuras urbanas existentes; papel principal de funciones terciarias centrales; el campo de golf como expresión paradigmática de los nuevos valores sociales y culturales; y utilización hasta el abuso de la retórica ambientalista. Significativamente, en su desarrollo material esta iniciativa ha ido modificándose de forma notable, en primer lugar diversificándose en usos y funciones con la potenciación de actividades residenciales, de equipamientos y productivas no terciarias, en segundo lugar con una mayor interacción con el núcleo urbano y, finalmente, en tercer lugar, con una mayor variedad tipológica y una menor dimensión de las piezas de ordenación (5 a 20 has).

En definitiva, el anterior ejemplo, y otros muchos como él, muestran claramente hasta qué punto las periferias urbanas están cambiando, dentro de un proceso que no se detiene y que experimenta continuamente nuevas propuestas e iniciativas que van constituyendo así los nuevos espacios de las periferias.




Las nuevas periferias urbanas y el planeamiento urbanístico y territorial

Una vez descritas con trazo grueso algunas de las características que considero más relevantes de las nuevas periferias urbanas, quisiera plantear en esta segunda parte de la comunicación la cuestión de que estos procesos de urbanización se están produciendo básicamente en ausencia de un marco general de planificación y gestión urbanística y territorial. Ello es simplemente la constatación de un hecho que difícilmente puede cuestionarse sin que ello suponga, de momento, ningún juicio de valor sobre la bondad o perniciosidad del mismo. Sí me interesa, por el contrario, plantear algunas de las razones que explican el mismo.

Una de ellas es la ausencia de estructuras político-administrativas que se adecúen, en sus funciones y ámbito territorial de competencia, a la nueva escala ampliada de los nuevos procesos de urbanización. Se ha producido incluso un retroceso sobre algunas iniciativas que se produjeron en nuestro país en las décadas de los 60 y 70. Me estoy refiriendo a los diversos intentos, en Madrid, Barcelona, Valencia, Bilbao, de crear estructuras políticas o de gestión de ámbito metropolitano que pudieran abordar los diversos problemas urbanísticos, infraestructurales y de servicios que se planteaban a esa escala. Todos esos intentos, por uno u otro motivo -en ningún caso de racionalidad administrativa o de gestión- han ido desapareciendo, quedando como mucho algunas instituciones u organismos de carácter sectorial para la gestión de determinadas   —313→   infraestructuras y servicios. De esta manera, los papeles de la intervención pública sobre estos procesos se reparten de un lado entre los municipios, con su función central en el planeamiento urbanístico, y de otro los gobiernos regionales y central, con funciones de ordenación territorial y de dotación de infraestructuras, equipamientos y servicios. Este reparto de funciones conduce, lógicamente, a una intervención sobre el territorio que no se caracteriza precisamente por su coherencia y eficacia general.

Directamente ligado a lo anterior, y como segunda razón, nos encontramos con la inexistencia o absoluta ineficacia de los instrumentos de ordenación a estas escalas. Como es bien conocido, tanto en la Ley del Suelo -con los PDTC- como en las distintas leyes de ordenación del territorio promulgadas por las Comunidades Autónomas se contemplan figuras de planificación que en principio podrían cubrir estas escalas y problemas. Sin embargo existe un doble obstáculo que en la práctica hace completamente inoperativos a estos instrumentos. En primer lugar, su nula competencia para actuar en lo que en definitiva es el núcleo central de la función urbanística: la capacidad para clasificar suelo. En todo caso, estos instrumentos podrían actuar estableciendo limitaciones, por ejemplo de protección, o señalando preferencias, lo cual no deja de ser una muy secundaria capacidad de ordenación. En segundo lugar, no existe capacidad administrativa y de gestión directa de estos planes, puesto que los Gobiernos regionales no disponen de estructuras que puedan albergar las mismas. En esta cuestión, sin embargo, sí pueden establecerse matices entre por ejemplo la situación de la Comunidad Autónoma de Madrid, donde territorio regional y ámbito de influencia metropolitana casi se confunden, y Andalucía, donde la existencia de al menos cinco aglomeraciones urbanas requeriría la creación de otras tantas estructuras «ad hoc» de gestión y administración de los planes. En cualquier caso, ya sea como consecuencia de estas razones, ya sea por otro tipo de motivos, lo cierto es que no hay en estos momentos operativo en España ningún plan, en sentido estricto, que aborde a la escala apropiada las cuestiones mencionadas, aunque sí existen algunas iniciativas de otra naturaleza que señalaremos más adelante.

El resultado de todo lo anterior es, básicamente, que el proceso de configuración de las actuales periferias es el producto, a la vez, de los modelos urbanísticos autónomamente establecidos por los municipios para, y desde la perspectiva, de sus territorios concretos y, de otro lado, de las decisiones puntuales de agentes públicos y privados en relación a sus actividades de gestión, promoción inmobiliaria, localización, etc. Dicho resultado difícilmente puede ser otro que un espacio fragmentado, funcionalmente inconexo y formalmente confuso.

Frente a tal panorama, los intentos más elaborados por dotar de un cierto orden y lógica global al proceso han consistido en establecer procesos e instrumentos   —314→   de coordinación del planeamiento municipal. En lo que se me alcanza, quizás el ejemplo más significativo de este tipo de iniciativas lo constituyan las Normas de Coordinación Metropolitana de la Comarca de l'Horta, aprobadas en 1993, que son el resultado del proceso de coordinación del planeamiento que tenía lugar en el seno de la Corporación Administrativa Gran Valencia. Al extinguirse ésta, y ser sustituida por el Consell Metropolità de l'Horta, con competencias mucho más reducidas, las citadas Normas cubren la función de establecer un marco general y común para la organización física de la comarca.

Mucho menos alentadora, en este ámbito de iniciativas, es la experiencia andaluza, que concretamente en el caso del área metropolitana de Sevilla, tras más de una década de estudios y proyectos, no se ha conseguido avanzar más allá de un Avance de Directrices de Coordinación Urbanística. En la actualidad están en marcha procesos de esta naturaleza en cinco aglomeraciones urbanas de la región, que hasta ahora no se han materializado en ningún documento de carácter normativo.

En definitiva, con las excepciones que quieran señalarse, parece difícilmente discutible el hecho de que, a pesar del reconocimiento de la necesidad de estos planteamientos globales y de la existencia, en prácticamente todas las leyes que regulan estos aspectos, de figuras de ordenación para abordarlos, no ha existido hasta el momento voluntad o capacidad para abordar, global e integralmente, la planificación física y ordenación territorial de los actuales procesos de crecimiento urbano.

Finalmente, el tercer elemento que explica la ausencia de planificación se refiere a las características de la intervención de las Administraciones públicas sectoriales. En parte por las carencias antes señaladas, pero en parte también por la práctica, bastante asentada en la Administración española, de la autonomía de la intervención pública sectorial, lo cierto es que son raras las ocasiones en las que éstas intervienen de forma coordinada y de acuerdo a un marco de planificación global. Un intento de esta naturaleza lo constituye el Plan Director de Infraestructuras (1993-2007), que, en el ámbito de las competencias del antiguo Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente, establece líneas de actuación en relación a algunas de estas cuestiones. Uno de los aspectos positivos de esta iniciativa es el reconocimiento de la importancia de los problemas a abordar, que hasta ahora habían tenido escasa atención y una «falta de visión global y estratégica de las actuaciones, que se han basado en políticas sectoriales de corto alcance» (García y Marinas, 1993, p. 418). De ahí se deducía la necesidad de un nuevo impulso de las inversiones en infraestructura en los ámbitos urbano y metropolitano, mejorando los instrumentos de concertación, planificación y gestión. Esto último, como reconoce el propio Plan,   —315→   no deja de ser una mera declaración de intenciones debido a la ausencia, anteriormente reseñada, tanto de ámbitos administrativos o institucionales para el desarrollo eficaz de tales tareas como de instrumentos de planificación -se señala como excepción el caso de la Comunidad Autónoma de Madrid-, que establezcan las estrategias territoriales sobre las que basar las actuaciones. De hecho, la iniciativa estrella dentro de este ámbito de intervención, los Planes Intermodales de Transporte en las áreas metropolitanas, sólo es, al menos en lo que se refiere a las tres andaluzas incluidas -Sevilla, Málaga y Bahía de Cádiz- un listado de actuaciones singulares arropado por un diagnóstico somero del sistema de transportes.

Sin embargo, a pesar de sus insuficiencias y limitaciones, deben saludarse iniciativas de este tipo, más aún en sectores tan estratégicos para los procesos aquí tratados como el de las infraestructuras y sistemas de transporte. En efecto, si hay un factor que está detrás de las nuevas tendencias y escalas de crecimiento urbano, éste es el del aumento de la movilidad personal. Hasta ahora, la intervención sectorial sobre la cuestión en nuestro país, en vez de ser elemento estructurante y configurador, ha ido generalmente, por el contrario, a remolque de las necesidades y problemas que han generado los procesos de crecimiento urbano, surgidos en su mayor parte sin el adecuado soporte infraestructural y de sistemas de transporte o, más comúnmente, parasitando los existentes, que fueron diseñados y desarrollados para cubrir otras funciones y necesidades. El coste económico y ambiental que suponen desajustes de esta naturaleza es enorme y, en consecuencia, cualquier intento de abordar los problemas de una manera más racional y coordinada representa un paso adelante que debería tener continuidad.

En definitiva, puede concluirse que los actuales procesos de configuración de las periferias urbanas no responden, sino más bien al contrario, a un esquema de planificación y gestión urbanística, territorial y sectorial general. De lo expuesto, puede concluirse fácilmente que, en mi opinión, ello conlleva muchos más costes que beneficios, sobre todo si las cosas se miran desde la perspectiva del interés general y del medio y largo plazo. Hace doce años, en las Primeras Jornadas de Geografía y Urbanismo celebradas en Salamanca, ya se plantearon algunas de las cuestiones que ahora se vuelven a repetir (Feria, 1986). En un contexto urbanístico y territorial con formas y procesos más dinámicas y complejas que entonces y en un contexto ideológico de predominio de las ideas de «liberalización» y desregulación urbanística, no parece éste el momento más conveniente para insistir en la oportunidad y eficacia de la intervención pública. A pesar de ello, y en base a todos los argumentos y hechos aquí presentados y otros muchos más que podrían señalarse, creo que nuestras periferias urbanas, y nuestras ciudades y territorios en general, serían unos espacios más habitables,   —316→   funcionales y armoniosos si se generaran en el marco de procesos de planificación y gestión pública que tuvieran lugar en la escala apropiada y con los instrumentos y procedimientos adecuados.






Referencias bibliográficas

FERIA, J. M. (1986): «Ciudad y región: Conocimiento en intervención sobre sistemas urbano», en Jornadas de Geografía y Urbanismo, pp. 209-215. Salamanca, Junta de Castilla y León.

GAGO, J. y GARCÍA-PABLOS, J. M. (1994): «Criterios para la concepción y ordenación de los espacios para las actividades productivas». Ponencia presentada al Seminario Urbanismo y Actividades Productivas. (En prensa).

GARCÍA, R. y MARINAS, I. (1993): «Estrategia para concertar la intervención de la Administración Central en la ciudad», Ciudad y Territorio, n.º 97; pp. 411-422.



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